河南银监局：从“卢氏模式”走出的金融扶贫路

11月15日至17日，河南三门峡召开“全国金融扶贫现场观摩会”，来自国务院扶贫办、“一行三会”总部以及全国28个省（市、区）的350多位嘉宾在听取了三门峡市的经验介绍，参观了卢氏县金融扶贫服务站、官道口镇金融扶贫服务站、杜关镇民湾产业带贫基地后，纷纷表示：“卢氏模式”能够复制，金融扶贫大有可为。

一、能够复制的“卢氏模式”

三门峡市卢氏县地处河南省西部山区，全县目前仍有未脱贫贫困户16301户50628人，贫困发生率15.23%，是河南省贫困发生率最高、贫困程度最深的国家级深度贫困县、革命老区县。

2017年2月，河南省省长陈润儿到卢氏县调研时提出要在卢氏创建全省金融扶贫试验区。5月，河南省财政厅、扶贫办、银监局等6部门联合下发《金融助推卢氏县脱贫攻坚试验区工作方案》（豫财办函〔2017〕1号），正式将卢氏县确定为全省金融助推脱贫攻坚试验区。经过当地党委政府和金融机构充分调研、反复论证，大胆探索、积极实践，形成了以建设“四大体系”为核心的金融助力精准扶贫“卢氏模式”。

（一）建设金融服务体系。着眼于破解“银行网点少了之后，服务怎么保障”障碍。建设县乡村三级金融服务体系，县中心是“大脑”，负责统筹指挥、协调推动；乡服务站是“身子”，负责上下衔接、组织执行；村服务部是“手脚”，扎根基层，服务群众。形成了“牵头推进有机构、办理服务有人员、贷款发放有流程”的工作格局。实行“三统一——人员组成、办公地点、受理时间统一；政策标准、宣传口径统一；贷款工作流程、所需资料统一”，着力解决银行工作人员不足、政银“两张皮”和服务“最后一公里”问题。全县服务农村的金融机构信贷人员由原先的118人增加到1981名，是原来的16.8倍，金融服务从“没人管”到“多人管”“管到底”，农户贷款时间也由过去的“无限期”到现在的“4个工作日”，解决“谁来管贷款，如何贷得快”的问题。

（二）建设信用评定体系。着眼于破解“两免之后，信用怎么评定”障碍。针对以前出现的“一个银行授信、其他银行不认、授信比例太低、贫困户大多无‘信’”的问题，坚持“政府主导、部门联动、银行参与、信息共享”原则，按照“三好三强”，“三有三无”的定性标准和13类定量指标对农户进行信息采集，建立覆盖全县的信用信息大数据库，采集率94.6%（其中贫困户2.31万户，采集率达95%）。实行及时更新、定期更新和全面更新，使信息准确可信；让每个农户都有信用档案，根据不同的分值划分为4个等级，分别给予5万至20万元纯信用额度。全县授信户7.1万户，授信率82%（其中贫困户1.86万户，授信率80.6%），超过以往最高授信率52个百分点。同时，将深圳中农信的大数据、云计算与本地的信用信息系统相结合，提供信息查询、“一站式”网上贷款服务，实现信用信息与卢氏金融服务网有效联接，共建共享，解决“贷款该给谁，看谁讲诚信”的问题。

（三）建设产业支撑体系。着眼于破解“产业扶贫，项目怎么选择”障碍。围绕主导产业选项目，积极培育以果、牧、菌、药、菜等为重点的绿色农业，以农副产品、中药材深加工等为重点的特色工业，以生态旅游和电子商务为重点的现代服务业，优先向主导产业项目贷款。围绕扶贫项目建机制，探索龙头企业+合作社+农户+基地模式，改变农户“单打独斗”发展产业风险大的现状，以信贷投向促进产业化发展，形成“龙头企业带动、合作社组织、农户参与、基地承载”利益联结机制，解决“贷款干什么，怎样用得好”的问题。

（四）建设风险防控体系。着眼于破解“投向变了，风险怎么防控”障碍。通过建立服务体系监控、项目资金监管、保险跟进防范、风险分担缓释、诚信文明激励、惩戒约束熔断六大机制。从贷前信用审核、贷中用途管理到贷后违约追责全程把控，设好“防火墙”，最大限度降低贷后风险，推动银行从“不敢贷”变为“快放贷”。同时，将金融扶贫、文明诚信建设和基层党建有机融合，强化守信激励失信惩戒，形成守信者处处受益、失信者寸步难行的良好局面，解决“敢不敢贷款，能否还得上”的问题。

服务体系是保障，信用体系是基础，防控体系是关键，产业体系是支撑，四大体系有机衔接、协调联动，组成了金融扶贫的整体架构，也有效破解了“利率差额小了之后，成本怎么降低”障碍。

二、冲锋在前的金融机构

金融助力精准扶贫，金融机构冲在最前面，农商行是其中的主力军。

“一个鸡棚养4500只左右，我们这个村基地共有12个鸡棚，共养鸡5万多只。一只鸡一年给我们分红20元，一年我们可以拿到分红100多万元，全村的贫困户将实现稳定脱贫。”在卢氏县东明镇当家村昊豫公司“卢氏鸡”养殖基地，面对各地前来考察学习金融扶贫“卢氏模式”的领导干部，当家村支书武玉花给大家算了一笔账。昊豫公司是卢氏县引进、卢氏农商银行重点支持的一家农业产业化龙头企业。像这样的基地，卢氏农商银行已支持该公司已在卢氏开建13个，其中已经建成5个，投放鸡苗20余万只，项目全部建成后，将实现带动贫困户2000户以上。这是卢氏农商行共建产业支撑体系的直接成果。

共建信用评级体系方面，卢氏农商行的行动则更加直接。五里川镇贫困群众李某，自己因突发事故高位截肢，儿子因病做了多次手术，在卢氏农商行拖欠一些贷款，并且形成不良。但在卢氏农商行减免利息及他人帮助下，他主动归还不良贷款，然后农商行重新给予他评级授信，并给他发放了5万元的扶贫小额贷款。在卢氏农商行的支持下，他凭着顽强的毅力再一次站了起来，利用5万元小额贷款扩建鸡舍，将养殖的卢氏鸡由1300只增加到4000只，又养了3头母猪，一两年内就可实现脱贫。

共建金融服务体系方面，卢氏农商行广阔的服务渠道发挥了关键作用。该行专门设立了“金融扶贫服务部”，并委派19个乡镇支行行长担任19个乡镇金融扶贫服务站，106名客户经理加入352个村级金融扶贫服务部，业务主管领导和扶贫部负责人纳入县金融扶贫服务中心成员，与政府共同建立起县、乡、村三级金融服务体系。

共建风险防控体系方面，卢氏农商行更是引入省农信担保、省担保集团，对贫困户贷款按照政府20%、银行10%、农信担保50%、省担保集团20%比例进行风险分担，对合作社及企业按照政府20%、银行20%、农信担保40%、省担保集团20%比例进行风险分担。对扶贫贷款不良率超过5%的行政村，以及不良率超过5%的村占比达到30%的乡镇，采取贷款熔断措施，县域内所有银行停止对该村或乡镇发放贷款。引入保险公司，建立“政银保”扶贫贷款合作模式和风险分担机制，不管是贫困户、合作社或者企业，均按照银行30%、政府20%、保险公司50%的比例进行风险分担。

在共建“四大体系”的基础上，卢氏农商银行还探索建立了四个扶贫贷款模式。一是自主经营模式。针对有生产经营能力、有生产经营项目，但缺少发展资金的贫困户，直接向其发放扶贫小额贷款，用于自主经营。截至目前，已发放4386户、21750万元。二是“订单农业”模式。针对有生产经营能力，无生产经营项目的贫困户，向其发放扶贫小额贷款，用于向企业或合作社购买生产资料，然后在企业或合作社管理指导下进行生产，企业或合作社保证产品回收。截至目前，已直接支持贫困户1200户，发放贷款6000万元。三是合作经营模式。农业龙头企业引导贫困户、农户组建成立合作社，农商行向合作社发放贷款，企业为合作社提供担保，合作社在企业的统一指导管理下发展产业。截至目前，已支持合作社60户，发放贷款40050万元，带动贫困户5754户。四是劳务增收模式。企业在卢氏投资建生产基地，农商行直接向企业发放贷款，企业通过吸纳贫困户就业、流转农民土地等方式，带动贫困户实现脱贫。截至目前，已支持企业9家，发放贷款15800万元，带动贫困户813户。

除了农商行，邮储银行、农业发展银行、农业银行等根植乡村的银行业金融机构，在县域金融扶贫工作中也发挥了关键作用。

居住在官坡镇蔡家村的贫困户叶苏红，丈夫因病在西安做了两次手术，加上两个孩子上学，家庭陷入贫困。为了激发她的创业激情，邮储银行卢氏支行发放5万元贷款，使她家的香菇生产规模增加了5000袋，年收入增加了1万元。

卢氏县聚轩汇农牧有限公司以经营养殖和果园种植为主，养猪规模达800头，种植果树5000多棵。为了扩大经营规模，该公司提出贷款申请，邮储银行卢氏支行投放贷款50万元支持企业发展。该公司让特贫户荆建群、韩长庚（五保户）、贫困户荆建成等4户贫困户进场务工，月收入2000元，当年可实现脱贫。

三、积极作为的银监部门

银监部门既是银行的监督管理者，又是金融扶贫的主要组织者和推动者。在助力“卢氏模式”形成和推广过程中，三门峡银监分局坚决贯彻中国银监会、河南银监局政策部署，持续加大监管督导力度，确保扶贫信贷“需求准、责任清、放得出、管得好、收得回”。

（一）实施分片包干，实现精准扶贫。一是落实扶贫小额信贷分片包干责任制。在功能性的分片包干责任制方面，针对各家银行的业务特点确定合适的金融扶贫方式。如农业发展银行作为政策性银行，确定该行主要支持易地扶贫搬迁、基础设施建设等领域。目前该行已获批全省农发行首笔扶贫过桥贷款项目3亿元，使110个贫困村、63,134人直接受益。在区域性的分片包干责任制方面，根据网点覆盖、信贷业务开展和合作协议签订的原则，确定了6个县（市、区）62个乡（镇）的主要责任银行。要求主要责任银行加快完成对建档立卡贫困户（含已脱贫户）的评级授信、建立金融服务档案等工作。依据“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理办法，对贫困户进行扶贫小额信贷支持。同时，通过扶贫小额信贷示范点建设的示范引领作用，积极推进扶贫小额信贷工作的开展，目前全市主要责任银行已建立扶贫小额信贷示范点25个。二是积极推进小额扶贫信贷“3+1”模式。按照河南银监局要求，在农合机构、农行、邮储银行3家机构之外确定广发银行作为第二责任银行发放产业扶贫贷款。三是深入推进银行普惠金融示范点创建工作。要求各主要责任银行在每个县市（含陕州区)选择1-2个工作开展基础好的乡镇或行政村进行普惠金融示范点的培育。

（二）加大政策支持，激发内生动力。一是按照银监会要求推动落实尽职免责制度并提高不良容忍度，调动银行开展扶贫小额信贷的积极性。二是鼓励银行对金融扶贫进行探索。分局明确提出：在不违背银监会的金融扶贫政策、风险可控前提下，鼓励银行在承贷主体、信贷产品、贷款方式和管理手段等方面进行大胆试验，为全市各县（市区）开发符合当地实际的金融扶贫产品和模式创造了有利条件。三是加大资源倾斜力度。一方面，督促银行按照银监会要求，单列信贷资源、单设扶贫部门、单独研发扶贫金融产品和单独考核。另一方面，结合实际进一步要求各二级分行普惠金融工作部门与其他管理部门享有同等管理权限，能够独立对下级机构进行考核，且专职人员不得少于5人。四是提高市场准入效率。鼓励银行业机构下沉服务重心，夯实金融扶贫基础。自去年以来，分局对全市银行审批新的分支机构13个，全部为乡镇一级。对有利于扶贫的机构、业务、高管准入，银监分局一律加快审批进度。对暂不具备条件的机构空白村，分局要求银行继续采取便民金融服务点、金融电子化机具、电子渠道等多种形式提供简易便民服务，在全市基本实现了“乡乡有机构、村村有机具、人人有服务”。

（三）加强考核督导，建立纠偏机制。一是明确责任。分局金融扶贫工作领导小组办公室配备专人办公，将工作任务分解至各监管科室和各监管办事处，明确牵头部门、责任部门和完成时限，并将落实情况纳入分局年度目标考核内容和重大督办事项。二是明确目标。要求银行确保贫困地区、贫困户信贷投入总量持续增长，贫困县各项贷款增速高于全辖各项贷款平均增速，贫困户贷款增速高于农户贷款平均增速。三是建立考评机制。制定下发《三门峡银行业扶贫小额信贷工作考评办法（试行）》，从组织领导、制度健全、信贷投放和风险防控等十一个方面对银行业机构的扶贫小额信贷工作进行考核。在考核中实行“三个结合”，即机构自评和监管考评相结合，监管考评和政府考评相结合，年度考评和日常考评相结合。力争压实银行业金融机构主体责任，确保高管人员履职尽责，扎实推进扶贫小额信贷工作开展。四是加大对银行的巡查力度。自2016年以来，共组织辖内银行业机构召开金融扶贫工作座谈会、推进会16次，对全部责任银行扶贫小额信贷分片包干工作现场督查巡查18次。对责任银行及贫困村进行调研和督导17次。

河南银监局将更好地发挥银监部门的作用，推动全省银行业机构持续加大金融扶贫工作力度，把“卢氏模式”作为全省金融助力精准扶贫的一个缩影，尽快把全省各地独立的“盆景”变成连片成面的“风景”。